В мае права Федеральной антимонопольной службы (ФАС) были существенно расширены: в частности, служба получила возможность налагать штрафы в процентах от оборота компании и регулировать госзакупки. В скором будущем может быть ужесточена уголовная ответственность за картельные сговоры. Глава ФАС ИГОРЬ АРТЕМЬЕВ рассказал корреспонденту «Коммерсанта», как ведомство намерено пользоваться новыми полномочиями. Сообщает КоммерсантЪ
— Законодательная часть реформы антимонопольного органа завершена в мае, в новом режиме ваше ведомство работает два месяца. ФАС уже почувствовала изменения в своих возможностях?
— Первый и основной этап реформирования практически всего антимонопольного законодательства завершен. Я хочу сказать слова признательности и правительству, и парламенту, и президенту, подписавшему закон о конкуренции. Конечно, через парламент эти законы проходили трудно — на это ушло два-два с половиной года, так что судьба у этого законодательства была нелегкая.
С другой стороны, тем и важнее эта победа. Причем я бы не называл это победой ФАС, хотя мы все удовлетворены тем, что это наконец произошло. Я считаю, что это победа рыночной экономики, это победа наших предпринимателей, и малого предпринимательства в особенности, потому что интересы именно этих слоев мы защищаем в первую очередь. А если учесть, что это законодательство заставило нас заниматься еще и такими сферами, как образование и здравоохранение, то это еще приобретает и важнейший социальный аспект.
Вообще, закон о конкуренции беспрецедентен еще тем, что, по сути, по решению президента, правительства и парламента нам, ФАС, отданы уникальные функции по контролю за другими ведомствами. В силу появления статей о запрете незаконной государственной помощи и запрете на антиконкурентные действия, да еще в сочетании с законом о госзакупках мы, как и прокуратура, имеем право контролировать других чиновников (только прокуратура возбуждает уголовные дела, а мы возбуждаем административные дела и дела об антимонопольном расследовании). И это уже политическое решение, которое звучит примерно так: «Высшие институты государства осознают, что само государство часто является основным нарушителем конкурентных и рыночных начал, и для этого создают специальное законодательство, а также назначают структуры, которые должны в автоматическом режиме следить за такими нарушениями и пресекать их».
Скажу, что эта задачка является уникальной для конкурентных ведомств всех стран, практически ни в одной стране у антимонопольного органа таких полномочий нет. В нашей стране такие полномочия есть у контрольного управления администрации президента, а теперь они есть и у ФАС. И в этом заключается радикальное изменение нашего положения в правительстве.
— То есть ФАС должен превратиться в главного борца с коррупцией?
— Президент и правительство могли отдать эти функции какой-либо другой структуре в правительстве, но, видимо, когда обсуждался этот закон, они выстроили простую логическую цепочку. Коррупция чаще всего — это выдача какого-то эксклюзива: это монополизация рынка или монополизация каких-то прав или услуг, передача без конкурса государственного имущества. Коррупция и ограничение конкуренции со стороны органа власти — часто две стороны одной медали. Там, где конкуренция, там всегда все светло и прозрачно, а там, где ее нет, там в темноте ловят всяких тараканов и кошек, но чаще всего за мзду. Поэтому, когда наша страна присоединялась к международной конвенции по борьбе с коррупцией (это было накануне принятия нового закона о конкуренции), было особенно приятно во всеуслышание объявить, что половина всех новелл законодательства о госзакупках и о конкуренции прямо направлена против коррупции. А сейчас это превращается в реальную судебную практику.
— И много таких антикоррупционных дел?
— Если вы согласитесь с моим доводом, что дело, имеющее коррупционный потенциал, это в наших условиях на 90% эквивалент слова «антиконкурентный», тогда ответ мой будет очень простой. Скажу больше: за последние десять лет в 54% случаев нарушения конкурентного законодательства нарушителями признаны органы власти. Никакие не естественные монополии, никакие не фирмы, заводы и фабрики, а власть. И это только то, что официально зарегистрировано. А еще в 90-е годы множество таких нарушений просто не регистрировалось. И до выхода нашего закона сплошь и рядом продолжались сомнительные сделки с имуществом, условно говоря, выдача без конкурса электрических сетей компании «Колокольчик» или передача водопроводно-канализационного хозяйства за одну копейку фирме «Ромашка». Или занижение арендной ставки раз в 200. Что это такое, как не коррупция? А принимали эти решения на индивидуальной основе конкретные чиновники. И представить себе, что они не брали за это деньги, я, например не могу.
Теперь все решается по-другому: если конкурса на передачу сетей не было, они просто будут возвращены в госсобственность, а занижение арендной ставки расценивается как запрещенная государственная помощь, создание преференций отдельно взятой компании. Так что сегодня у нас 1,5 тыс. дел против органов власти, причем только по выделению земельных участков, а вообще у нас около 15 тыс. дел об антимонопольных нарушениях.
— Сколько дел из них возбуждено уже после 13 мая, когда вступила в силу норма о штрафах, взимаемых с оборота компаний?
— Предположу, что сейчас количество дел у нас уменьшится — именно из-за угрозы крупных штрафов. Пока ни одного крупного оборотного штрафа еще не наложено. Сейчас идет рассмотрение дел по существу, потому что все, что было до 13 мая, рассматривается по старому закону. Дела у нас обычно рассматриваются около двух месяцев, так что с учетом ряда других юридических процедур первые оборотные штрафы можно ожидать в конце августа-начале сентября.
— Есть уже какие-то конкретные кандидаты на оборотный штраф?
— Конечно. Например, это естественные монополии. Только представьте 1% от оборота «Российских железных дорог» или РАО «ЕЭС России». Это огромные суммы, многие сотни миллионов рублей — в зависимости от рынков, на которых было совершено нарушение. Точнее сказать не берусь, так как дела еще не закончены, а комиссия по наложению таких штрафов еще не вынесла вердикт.
— ФАС получает возможность стать макрорегулятором в экономике. Каких базовых посылок ФАС придерживается в этой сфере, насколько ситуация с конкуренцией значима макроэкономически?
— Ситуация с конкуренцией противоречивая. Нельзя однозначно сказать, что конкуренция в России уменьшается либо увеличивается. С одной стороны, происходят реформы крупных монополий: РАО ЕЭС, РЖД, а «Газпром», наоборот, еще больше монополизирует все, что только можно. Кстати, в России всегда велико влияние самой власти и принятие какого-либо закона еще не означает, что он будет применяться вообще или одинаково для всех. И с «Газпромом» тут хороший пример: мы 80% дел выигрываем в судах у других компаний, а «Газпрому» 70% дел проигрываем. Но повторю, что для меня крайне важно, что именно само государство делает важный шаг в направлении административной реформы. Шаг сделан, власть написала хорошие законы, но готова ли сама власть применять эти законы неограниченно или будут делаться политические исключения для каких-либо структур, которые будут делать то, что они хотят? Вот это меня беспокоит.
— В законодательном блоке реформирования ФАС предстоит последний аккорд — принять поправки в Уголовный кодекс для нарушителей антимонопольного законодательства. Как обстоят дела с этими поправками?
— Поправки давно разработаны, уже трижды вносились в правительство и трижды возвращались из правительства с замечаниями. Но сейчас мы с ними особенно и не спешим, потому что прежде должны пройти «практические испытания» оборотные штрафы, нужно, чтобы прошел хотя бы год. Мы не думаем, что сейчас нужно ужесточать уголовное законодательство в отношении предпринимателей,- они и так работают в сложных условиях. Хотя новая редакция ст. 178 УК нужна просто потому, что ныне действующая (она существует уже десять лет) просто не работает, так как в 2002 году кто-то ловкими руками ввел в нее несколько слов, которые ее просто заблокировали.
Но против предпринимательства эта статья не должна и не будет направлена. За время разработки поправок мы пришли к выводу, что должны поменять концепцию этой статьи: мы не должны говорить, что за слишком многие нарушения должна следовать уголовная ответственность. Нужно выбрать всего три-четыре случая, за которые — тюрьма. Например, за создание картеля — это сразу тюрьма. Или, скажем, за рецидив особо опасных правонарушений — до двух или трех раз в течение года, например, злоупотребление доминирующим положением. Надолго лишать свободы нарушителей не нужно — от трех до шести месяцев и максимум до года.
Я считаю, что для топ-менеджеров компаний, нанесших ущерб экономике и всем своим конкурентам, попасть в тюрьму на три-шесть месяцев будет достаточно. А вот если это второй или третий раз, да еще картель, то тут и пять-семь лет может пригодится, как в США. Там реально применяются сроки в три-пять-семь лет лишения свободы, но там самое жесткое законодательство.
Нам же, наверное, нужно перенять европейский опыт, где в основном применяются сроки от месяца до года. В тех же поправках, которые мы вносили в правительство до этого, мы слишком широко и не вполне точно описали составы правонарушений и в дискуссиях в МВД это осознали. Так что сейчас мы перепишем эту статью, сделаем ее максимально компактной и прицельной. Пусть мы потеряем на этом месяцев восемь, но зато мы даже потенциально не нанесем никому ущерба, потому что в 99% случаев достаточно экономических санкций. А принимать поправки планируем уже в 2008 году.
— Расскажите подробнее про сотрудничество ФАС с МВД по этим вопросам.
— Я очень благодарен нашим коллегам из МВД, которые прикрывали нас в особо сложных и опасных наших расследованиях, ведь зачастую нашим специалистам-«белым воротничкам» (экономистам, юристам) приходится сталкиваться с самыми настоящими бандитами, мафией — вспомнить хотя бы разбирательства по рыбным делам на Дальнем Востоке или отдельные дела, связанные с бензином. Что изменится сейчас? Мы вместе активизируем направление по борьбе с картелями. У ФАС нет оперативно-розыскных полномочий — на «наружку», прослушку, слежку и т. д. Но мы и не должны их иметь, мы должны остаться «белыми воротничками», в этом наша принципиальная позиция. Но в мире существует два обязательных требования, если вы хотите раскрыть картель: это так называемая программа смягчения (когда тот, кто первым дал показания о картеле, освобождается от ответственности) и оперативное расследование. Только у милиции есть право на внезапные проверки, выемки документов, сбор вещественных доказательств. Поэтому против картелей мы пойдем с ними вместе.
— ФАС всегда утверждала, что самый яркий пример последствий картельного сговора — это рост цен на бензин…
— Мы подозреваем, что бензин. Мы уже доказали картельный сговор по бензину в региональном масштабе несколько раз, но то, что это общенациональный картель, мы пока доказать не можем. Думаю также, что такие же явления характерны для рынка лекарственных препаратов…
Честно говоря, я мог бы назвать еще десятки таких рынков — это все монополизированные рынки. Там, где на рынке есть всего два-три игрока, ждите картеля. Потому что им гораздо проще договориться друг с другом о ценах и зонах влияния, чем до упора конкурировать друг с другом. Верите ли вы в то, что кто-то из них не снимет трубку и не предложит другому договориться? Более того, в Европе активно борются с картелями. Вопрос: верите ли вы в то, что те картели (витаминный, электронный, асфальтовый, лифтовый и т. д.), которые были раскрыты в Европе в последние годы, не переехали в Россию? Я уверен, что все они уже давно здесь. Поэтому так важно наше сотрудничество с Еврокомиссией, с нашими американскими партнерами, партнерами по СНГ. С последними мы начинаем работу по совместному расследованию деятельности картелей на территории СНГ.
— Тем не менее о картельных сговорах ФАС говорит уже не первый год. Когда же мы станем свидетелями раскрытия хотя бы одного картеля?
— Сейчас, например, вы являетесь свидетелями обвинений с нашей стороны более 40 банков и страховых компаний, тогда как закон о конкуренции вступил в силу только 26 октября прошлого года. Согласитесь, что какое-то время нужно на расследование. А если банки договариваются о ставках по кредитам и по страхованию кредитов со страховыми компаниями, то это не что иное, как самый настоящий сговор. Мы их пока предупредили, но могу сказать, что мы будем вынуждены применить против них санкции. Согласитесь, что это ущербная практика — снижать процентную ставку по кредиту, чтобы показать ее народу, а деньги сдирать с людей с помощью страховых тарифов.
Просто не все еще понимают, что с 13 мая ситуация изменилась. Хочу, чтобы банки были очень внимательными, потому что оборотные штрафы здесь могут быть очень большими. И ФАС не сможет освободить от них банки, кроме как в рамках КоАП, если кто-то из них придет и воспользуется предусмотренной «программой смягчения». Причем освободить мы сможем только первого, кто придет. Что касается «нефтянки», то этот вопрос никогда не сходит с повестки дня. Но, между прочим, наш новый закон остановил розничные цены — вы же видите, что они практически не растут. Но как только цены вырастут, мы будем вынуждены предъявить обвинения.
Мое глубокое убеждение, что картель — это хуже, чем мошенничество, потому что это мошенничество, основанное на монополизме. То есть гигантские монопольные структуры, которые часто еще и государственные, сговариваются о ценах, а за все платит потребитель. Поэтому у нас и инфляция такая высокая в стране — 8%. И пока мы не разрушим монопольные рынки и гигантскими штрафами не заставим людей считаться с государством, чтобы они не обдирали потребителей, инфляция у нас будет довольно высокой.
Уверен, что по меньшей мере треть инфляции в нашей стране создают наши клиенты — через картели и злоупотребления доминирующим положением. Более того, уровень инфляции ФАС себе записала в показатели работы, то есть мы как ведомство взяли на себя часть ответственности за уровень инфляции.
— Продолжает ли ФАС придерживаться той точки зрения, что реформа РАО ЕЭС может оказаться под угрозой в связи с энергетическими планами «Газпрома»?
— Мы видим такую угрозу и не раз публично о ней говорили. Но я бы сказал, что реформа электроэнергетики ушла так далеко, что вернуться назад уже просто невозможно по многим причинам. И само разделение отрасли на конкурентную и неконкурентную части, а также создание энергетической биржи и продажа в частные руки и не «Газпрому» значительной части ОГК и ТГК — это уже само по себе шаг вперед.
Сейчас же понятно одно: рыночная власть «Газпрома» распространяется на соседние секторы, но в ограниченных вариантах и по ограниченным территориям. В каком-то смысле в сотый раз ставится эксперимент: что более эффективно — государственная собственность и управление ею или частная собственность? Для меня ответ очевиден: в 90% случаях из 100%, конечно, частная собственность. Мы хотим еще раз проверить это? Проверим. И я на 90% уверен, что в итоге мы получим запрограммированный результат.
Но есть и другая сторона, и ее мы тоже должны признать. Почему мы довольно быстро согласились на приобретение «Газпромом» «Мосэнерго»? Да потому, что сегодня приходится выбирать между его продажей «Газпрому» и ежегодными отключениями всей Москвы, таящими в себе колоссальные опасности для всего населения. Потому что возникает вопрос громадных инвестиций, а где взять деньги? Накачивать «Мосэнерго» из бюджета бесполезно. Значит, должен прийти инвестор, у которого сегодня реально есть миллиарды долларов и который реально их вложит. И если сегодня это «Газпром», пусть будет «Газпром». Он там до конца своих дней не останется, на следующем этапе он продаст свой пакет и для этого потребуется простое решение правительства. Но сейчас пусть он не только наведет порядок, но и возьмет на себя ответственность. Потому что представить себе, что московскую энергосистему купит кто-то из крупных иностранных компаний, мне сложно, а других инвесторов, таких, чтоб они могли «взять Москву», у нас еще нет.
А по другим секторам, в том числе по угольному бизнесу (проект слияния «Газпрома» и СУЭКа.- Ъ), дискуссия в правительстве и администрации президента продолжается. И могу сказать, что наша точка зрения внимательно выслушана и включена в круг обсуждения, хотя ее, конечно, далеко не все разделяют.
— Заявку на приобретение СУЭКа «Газпром» так и не подал?
— Нет.
— С точки зрения ФАС, сохраняется ли необходимость реформы газового рынка и «Газпрома» или же «Газпром» остается «священной коровой»?
— Мы можем сказать только одно: за эти несколько лет, пока существует ФАС, мы тем не менее уже вполне научились противостоять крупным монополиям. Практически всем монополиям в нашей стране, но по большому счету почти все наши попытки ограничить монополизм «Газпрома» не удались. И причина здесь, мне представляется, даже не в нашей силе или слабости, а в статусе «Газпрома», в его реальных политических возможностях. Государственно-монополистический монополизм — серьезная проблема для ускорения экономического развития страны.
А что касается реформы газового хозяйства, то здесь есть свои вопросы. Я, например, в отличие от многих, считаю, что сейчас не надо радикально реформировать «Газпром». Надо писать правила недискриминационного доступа к его газопроводам, доступа в трубу независимых производителей газа, надо отделять газовую биржу и делать ее независимой.
Но почему сейчас нельзя отделять трубу от «Газпрома»? Потому что нельзя одновременно с реформой электроэнергетики проводить реформу газового сектора в смысле разделения и структурных реформ. Риски умножаются кратно, а любая ошибка или даже технологический сбой могут привести к большим проблемам. Поэтому до 2012 года вообще не надо трогать «Газпром» в смысле структурного разделения. Надо было с чего-то начинать, выбрали энергетику, по этому пути и надо идти. Но одновременно радикально реформировать энергетику и газовую отрасль — это просто недопустимо.

Нефтепродукты на eOil.ru